부동산 ‘우클릭’, 이재명의 지대개혁 기조 흔들린다

이 후보는 17일 서울시 노원구 유세 연설에서 “집값이 폭등해 세금이 확 오르면 국민이 고통받기 때문에 조정해주는 게 맞다”며 “인기 얻기 위해 하는 얘기가 아니라 그게 합당하다”고 말했다.

과거 발언과 비교하면 기조 변화가 확연하다. 그는 지난해 7월 토지세 공약을 발표하면서 “토지공개념 실현, 불로소득 차단, 부동산 투기 억제를 위해 국토보유세를 부과해야 한다”고 강조했다. “망국적 부동산 투기를 막아 부동산 시장을 정상화해야 한다”고도 했다. 부동산 보유 부담을 강화해 지대개혁을 이끌겠다는 의지가 담겼다.

최근, 이 후보 스스로 밝힌 지대개혁 기조와 실제 발표하는 일련의 공약이 어긋나는 현상이 두드러지고 있다. 그는 부동산 공약을 발표할 때마다 ‘보유세 강화-거래세 완화’ 기조를 강조했다. 국토보유세는 보유세 강화 성격으로 지대개혁 원칙을 상징한다. 이 후보는 지난해 10월 민주당 대선 본선 후보로 선출된 이후 국토보유세에 대한 언급을 삼가고 있다. 입에 올리지 않을뿐더러 공약을 구체화하지도 않고 있다. 지난해 12월 “국토보유세를 철회한 적 없다”고 한 것이 최근 4개월간 나온 보유세 강화와 관련한 거의 유일한 발언이다.

이재명 대표 공약 국토보유세

국토보유세는 이 후보 부동산 정책 기조에 선명성을 부여하는 대표 공약이다. 부동산 불로소득을 환수해 불평등을 해소한다는 취지다. 토지는 국민 모두가 권리를 가진다는 이른바 ‘토지공개념’에 기반한다.

종합부동산세를 대체하는 보유세로 제시된다. 모든 토지에 일괄적으로 부과한다는 점에서 고가 부동산을 대상으로 하는 종부세와 다르다. 거둬들이는 세수가 대폭 확대된다.

모든 토지에서 세금을 거둬 세수를 늘린다는 건, 국민 세 부담이 늘어난다는 의미다. 조세저항에 직면하게 된다.

이 후보는 조세저항을 해소할 방안으로 토지이익배당제를 제안했다. 국토보유세로 거둬들인 세금을 전 국민에게 기본소득으로 지급한다는 구상이다.

이 후보 캠프 차원에서 구체적인 세제와 배당 설계를 발표하지는 않았으나, 관련 연구를 통해 어림짐작해 볼 수 있다. 이 후보 직속 부동산개혁위원회 부위원장을 맡고 있는 남기업 토지+자유연구소 소장의 2021년 연구에 따르면, 소유한 부동산 가격 총합이 16억~24억원을 밑도는 가구는 국토보유세 부담보다 토지이익배당 혜택이 크다. 전체 가구의 약 90%가 수혜를 본다. 소유한 부동산 가격이 높을수록 높은 세율을 적용하는 누진세 방식으로 국토보유세 세율을 0.5~2%로 설계했다. 토지이익배당은 1인당 매월 80만~102만원이다.

선거 기간에 세부 내용을 공개하기는 어렵다는 게 남 소장 설명이다. 그는 “국토교통부 자료로 시뮬레이션을 거치기는 했으나, 국세청 자료를 확보하지 못한 상황에서 과세 체계를 확정하는 건 조심스럽다”고 말했다. 세율과 배당 수준에 대해 “실제 시행 시점의 상황을 봐야 한다”고 했다. 또한 “집권 후 인수위 차원에서 과세체계를 공표하고 숙의민주주의 걸차를 거치려 한다”고 전했다.

윤후덕 민주당 선대위 정책본부장도 최근 국토보유세와 토지이익배당제 도입 계획에 대해 “대통령 직속 기본소득위원회에서 충분한 공론화 과정을 거쳐 도입을 추진할 것”이라고 말했다. 이어 “신설 세목은 상당히 많은 논의를 요한다”며 “그것을 피할 생각은 없다”고 덧붙였다.

국토보유세를 토지이익배당과 결합하는 데 대해서는 의견이 갈린다.

이태경 토지+자유연구소 부소장은 “정책 효능감을 높여 강력한 토지공개념 동맹을 구축할 수 있다”며 “정치적인 동맹 구축 없이는 조세저항을 넘기 어렵다”고 말했다. 토지이익배당과 결합한 국토보유세는 단순한 보유세 강화가 아닌 일종의 교정과세로, 부동산 시장을 조정할 뿐 아니라 불평등을 완화하는 기능도 한다는 설명이다.

토지이익배당제에 대한 회의적인 시각도 있다. 김성달 경제정의실천시민연합 정책국장은 “국토보유세 도입 필요성에 공감한다”면서도 “배당까지 붙이면 다른 얘기가 된다”고 말했다. 이어 “세금으로 배당을 지급하는 문제는 사회적으로 합의를 보려면 상당한 시간이 걸린다”며 “지난한 논의화 법 개정 과정을 거쳐야 한다”고 지적했다.

실효성 의문 제기되는 양도세 완화

국토보유세가 본류이고 토지이익배당제는 국토보유세 도입을 위한 전략적 수단이라는 점에서, 세원 활용처는 향후 논의를 통해 결정하면 될 일이다.

문제는 국토보유세가 빠진 이 후보 부동산 공약을 보면, 보유세 강화는 선언적인 의미 그 이상을 부여하기 어렵다는 점이다. 윤 후보와 차별화되지 않는다. 두 후보 부동산 세제 공약 방향은 ‘감세’로 통한다.

이 후보는 다주택자에 대한 양도세 중과 유예를 공언했다. 집을 팔고 싶은데 양도세가 부담돼 주저하는 사람이 있다는 이유에서다. 이 후보는 단기에 다주택 처분을 유인하기 위한 방안을 제안했다. 6개월 안에 처분을 완료하면 완전히 중과를 면제하고, 9개월 안에 처분하면 50% 면제, 12개월 안에 처분하면 25%를 면제해주자는 것이다.

윤 후보도 다주택자 중과세 적용을 2년간 유예하겠다고 공언했다. 이 후보와 윤 후보는 중과세 유예 기간이 다를 뿐 방향을 같이한다.

양도세 중과 유예에 대한 실효성 의문이 제기된다. 김성달 정책국장은 “문재인 정부도 다주택자에게 기회를 줄 테니 매물을 내놓으라며 양도세 중과를 유예했지만, 먹히지 않았다”고 짚었다. 이어 “양도세 중과 유예는 시장에서 부동산 정책 후퇴로 읽혔다”며 “부동산 정책에 여지가 생기는 것 아니냐는 기대를 심어준 것”이라고 풀이했다. 그러면서 “부동산 시장에는 항상 투기 수요가 존재한다”며 “선의에 기대 정책을 펴서는 안 된다”고 강조했다.

시장에 정책 방향을 명확하게 제시하는 게 중요하다고 김 정책국장은 강조한다. 시장을 향한 신호는 정책 펴는 순서에 따라 달라진다.

그는 “보유세를 실효세율 1% 수준으로 강화한 후 그때 필요하면 거래세를 조정해야 한다”며 “보유세도 제대로 걷히지 않는 상황에서 양도세 완화를 얘기하면 투기 세력에 의도와 다른 메시지로 전달될 가능성이 크다”고 말했다.

공시가격 재검토로 보유세마저 후퇴

이 후보 부동산 세제 공약은 강화하겠다던 보유세마저 후퇴하는 조짐을 보인다.

그가 ‘무한책임 부동산’ 첫 공약으로 내건 공시가격 제도 전면 재검토는 결과적으로 보유세 인하를 의미한다.

현행 체계에서 보유세는 부동산 시세를 제대로 반영하지 못한다. 두 단계를 거친다. 먼저 공시가격을 설정한다. 공시가격은 전국 기준 시세 대비 약 70%다. 또한, 공시가격에 공정시장가액비율 60%를 적용한다. 가령, 시세 10억원 아파트의 공시가격은 약 7억원 수준이고, 여기에 공정시장가액비율을 적용한 과세표준은 4억 2천만원이 된다. 공정시장가액비율이 낮을수록, 보유세가 줄어든다.

과세표준이 시세와 괴리된다는 지적이 지속적으로 제기되자, 정부는 지난 2020년, 향후 5~10년에 걸쳐 현실화율을 개선하는 중장기 계획을 세웠다.

이 후보는 공시가격 현실화 계획을 뒤집겠다고 공언한 것이다.

부동산 폭등에 따른 국민 부담을 완화해야 한다는 게 이 후보 주장이다. 공시가격은 종부세뿐 아니라, 건강보험료 산정 기준으로도 활용된다. 기초연금, 장애인연금, 기초생활보장 등 복지제도 대상 선정 기준으로도 작용한다. 집값 폭등에 따른 급격한 세 부담 증가와 복지제도 수급 탈락 등 일부 부작용을 손봐야 한다는 논리다.

윤 후보도 올해 공시가격을 2020년 수준으로 환원하겠다고 나섰다. 정부가 계획한 공시가격 현실화 속도가 빨라, 조절할 필요가 있다는 게 이유다.

국토교통부는 다음달 아파트 공시가격안을 발표할 예정이다.

김 정책국장은 “과세표준(공시가격)은 일종의 통계”라며 “정부 입맛에 맞게, 상황이 어렵다는 이유로, 통계를 왜곡하는 건 상식적이지 않다”고 지적했다. 이어 “통계는 정확하게 하되 세 부담을 어떻게 완화할지 별도로 논의해야 한다”고 지적했다.

이태경 부소장은 공시가격 현실화 유예에 대해 “보유세 강화라는 이 후보 부동산 정책 기조에 부합하지 않는다”면서도, ‘선해’라는 전제로 필요성을 설명했다. 그는 “공시가격이 오르면, 보유세에 연동되는 이런저런 사회보험료가 오른다”며 “수도권에 집 한 채를 보유하고 있지만, 부자라고 볼 수는 없는 사람들이 꽤 있다”고 말했다. 이어 “그런 불만을 달래려는 것 아니겠나”라고 말했다.

이 후보는 종부세 자체를 완화한다는 공약도 내놨다. 이번에도 일부 불합리한 경우를 개선해야 한다는 논리를 내세웠다. 완화 대상에 제한을 뒀다. 일시적으로 다주택자가 된 경우 1주택자로 간주한다. 또한, 종중 명의 가택과 고향집 등 투기 목적이 아닌 주택은 종부세 중과에서 제외하자고 했다.

윤 후보는 종부세와 재산세로 분리된 보유세를 아예 하나로 통합한다고 공약했다. 종부세를 ‘세금 폭탄’으로 규정하면서, 코로나 사태로 경기가 침체돼 세부담 완화가 필요하다는 이유를 댔다.

이 후보의 제한적 종부세 완화는 필요한 측면이 있다고 전문가들은 설명한다. 전강수 대구가톨릭대 경제통상학부 교수는 종부세 완화에 대해 “왜곡된 측면이 있긴 하다”라고 말했다. 이어 “예를 들어 상속을 받아 일시적으로 2주택자가 됐는데 작년에는 100만~200만원 내다가 갑자기 수천만원을 내는 경우도 있다”며 “협동조합이나 사회주택에 종부세가 부과되는 점도 형평성 시비를 야기했다”고 했다.

불합리를 개선한다는 취지를 고려해도, 이 후보 부동산 정책이 후퇴하는 것으로 보인다는 게 전문가들의 공통된 평가이다.

김 정책국장은 “현행 법체계에서 보유세가 얼마나 낮은지 다시 한번 강조하면서 무엇을 어떻게 바꿀지 구체적으로 내놔야 한다”고 강조했다. 이어 “그런 거 없이 세제 완화 발언만 나온다”며 “국민들은 이 후보가 정권을 잡으면 세제 정책이 후퇴하는 것 아니냐고 볼 수 있다”고 지적했다.

그러면서 “원칙이 없는 것 같다. 아니, 원칙은 있지만, 이를 위해 실행할 정책 개혁 수단이 일치하지 않는 건 분명한 것 같다”고 말했다.

전 교수도 “국토보유세와 토지이익배당제를 도입해 부동산 공화국을 혁파한다는 원칙을 분명하게 천명하고 흔들림 없이 밀고 나가야 한다”며 “원칙은 얼버무리면서, 예외적인 불합리를 잡겠다며 이거 넣어달라고 하면 넣어주고 저거 풀어달라고 하면 풀어주니 전체 그림이 흐릿해졌다”고 우려했다.

1순위 공약은 ‘허깨비’ 좇는 공급 확대

이 후보가 최근 가장 강조하는 부동산 정책은 공급 확대다. 지난 4일 첫 대선 후보 TV 토론에서 ‘취임 후 가장 먼저 손 볼 부동산 정책’을 묻는 말에 “대대적 공급 확대가 제1순위가 돼야 한다”고 답했다. 보유세는 언급하지 않았다.

이 후보는 지난 8월 임기 내 250만호를 공급하겠다고 공언했다. 같은달 윤 후보가 같은 규모의 공급 공약으로 맞받았다. 이 후보는 한 발 더 나갔다. 지난 1월, 공급 계획을 311만호로 늘렸다. 서울과 경기도·인천에 각각 107만호, 151만호 등 수도권에만 258만호를 짓는다.

311만호라는 규모를 곱씹어보면, 이 후보가 얼마나 공급 확대에 열을 올리고 있는지 알 수 있다. 지난 2020년 서울 아파트 세대수는 154만호 수준이다. 공약대로면 서울에 현재의 70%에 달하는 물량이 쏟아지는 셈이다.

이 후보는 부동산 문제가 공급과 수요 간 괴리에 기인한다고 말한다. 공급은 부족한데 수요가 넘쳐 집값이 오른다는 인식이다.

전문가들은 ‘공급 부족’이 오진이라고 지적한다. 국토교통부에 따르면, 지난 2020년 전국 주택보급률은 103.6%다. 가구수보다 주택수가 많다. 서울은 주택보급률이 94.9%로, 100%에 육박한다.

문재인 정부는 공급을 확대했지만, 이전 정부보다 집값이 더 올랐다. 집걱정끝장넷이 문재인 정부 출범 전후 서울 연평균 주택 공급량을 조사한 결과, 2011~2016년 7만 4천호에서 2017~2020년 8만호로 7%가 증가했다. 서울 연평균 신축 아파트 공급량은 같은 기간 3만 2천호에서 4만 4천호로 늘었다.

경실련 조사를 보면, 문재인 정부(2017~2020년) 서울 아파트(25평) 시세 상승률은 58%다. 이명박 정부(2008~2013년)에서는 8% 하락하고, 박근혜 정부(2013~2017년)에서는 25% 오른 것과 비교해 상승폭이 크다.

이태경 부소장은 “공급 부족은 허깨비”라고 단언했다. 공급이 부족해서 집값이 오르는 게 아니라, 집값이 오를 때만 공급 부족 탓을 한다는 설명이다.

또한 실수요와 투기수요를 구분해야 한다고 강조했다. 그는 “최근 2~3년 추격 매수에 나선 무주택자, 이른바 ‘공포수요’라 불리는 사람은 실수요로 볼 수 없다”며 “부동산 시장이 안정적이라면 굳이 무리해서 매수하지 않는다”고 말했다.

1·2인 가구 증가세가 공급 부족 착시현상을 일으킨다는 분석도 있다. 통계청에 따르면, 2020년 11월 서울시 기준 집단가구(기숙사·요양시설 등)와 외국인 가구(외국인으로만 구성된 가구)를 제외한 일반가구 중 1·2인 가구 비중은 60%를 넘는다.

이 부소장은 “신규 분양 청약을 받기 위해 세대 분리가 늘면서 1·2인 가구가 증가한 측면이 있다”고 설명했다. 부동산 급등세가 1·2인 가구 증가로 이어졌고, 전반적으로 가구수가 늘면서 주택보급률이 낮아졌다는 시각이다. 이 부소장은 “세대 분리한 1·2인 가구 모두가 매수 가능한 물량을 공급하는 게 타당한지 따져봐야 한다”고 지적했다.

전강수 교수도 “이 후보 부동산 정책에서 ‘부동산 공화국 혁파’가 뒤로 물러가면서, ‘공급 확대’가 그 자리를 차지했다”며 “공급 확대론은 이미 참여정부 때부터 시장 만능주의자들이 얘기한 단골 메뉴인데, 진단도 잘못됐고 해법도 잘못됐다”고 지적했다. 이어 “단기적으로 투기를 유발할 수 있고 장기적으로는 부동산 시장이 폭락할 수도 있다”며 “지역 균형 발전과도 맞지 않는다”고 말했다.

이 후보는 왜 부동산 정책 기조를 수정한 걸까. 전문가들은 지지율을 의식한 결과라고 추측한다.

이 부소장은 “국토보유세가 자리를 잡으려면 시간이 오래 걸린다”며 “선거 국면에서 국민을 설득하기에는 시간이 부족하다고 본 것 아니겠나”라고 말했다. 이어 “토지이익배당제는 이성적으로 생각하면 국민이 마다할 이유가 없으나, 언론 지형도 좋지 않아 취지가 왜곡될 소지가 있다”고 설명했다.

대규모 공급 공약에 대해서는 “그 자체로 심리 안정 효과가 있다”고 말했다. 이어 “부동산이 8년간 대세 상승하다 보니, 다들 투기심리에 감염된 상태”라며 “유권자들이 다 필요 없고 분양가로 싸게 신축 아파트를 살 수 있게 해달라고하니까 공급 공약이 나오는 것”이라고 했다.

전 교수는 “부동산 문제를 해결하는 데 가장 중요한 건 보유세 강화”라고 못 박으며 “조세 저항 등 정치적 부담이 무서운지 자신 있게 얘기를 못 한 채 공급 확대로 돌아섰다”고 말했다. 이어 “지지율을 신경 쓴 거 아니겠느냐”며 “과연 올바른 판단인지는 알 수 없다”고 했다.

이 후보 부동산 정책 기조가 ‘우클릭’한 거 아니냐는 지적에 대해 남기업 소장은 “우려가 있을 수 있다”면서도 “투기 수요 차단을 포기한 건 아니다. 균형을 맞춘다는 측면에서 봐주면 좋겠다”고 말했다.